城乡管理的困局与破局

以农业活动为底色的乡土我国是中华民族五千年历史长河中绝大部分时刻的显着特征。建国以来，跟着我国工业化、城镇化以及变革敞开的推进，大规划的村庄人口向城市活动，乡土我国转向活动我国、城乡我国。城乡联系也相继阅历了城乡二元切割、城乡切割破冰以及迈向城乡交融开展三个阶段。

但现阶段人口、资金等要素单向流向城市的格式没有底子改动，虽然我国有超大规划商场的潜力，但横亘在城乡之间的户籍、社保等系统机制藩篱影响着商场潜力的发挥，怎么才干有用发挥这一潜力？完成城乡交融开展或许是破题之策。

因而党的二十届三中全会提出要“完善城乡交融开展系统机制”。但城乡联系的顶层规划是怎样的？交融的态势怎么？真实完成交融面临哪些系统机制妨碍？方针层面又该怎么应对？还有待进一步深入剖析。

本研讨则企图经过对上述问题的剖析，从城乡视角解读完成我国经济高质量开展、推进我国式现代化面临的内部时机与应战。

一、交融之义：改进民生助力我国式现代化

完成我国式现代化，终究意图是让现代化建造效果更多更公正地惠及公民大众。而完成我国式现代化自身又需求完成全体14亿公民的现代化。与此一起，不同区域不同团体之间的现代化水平不能距离过大，要完成一起富裕。

从现代化的内涵看，我国式现代化是包括经济、政治、文明等多范畴的全方位现代化。但经济的高质量开展是处理一切问题的根底，因而也是建造社会主义现代化国家的首要任务。在此布景下，缩小城乡开展，疏通城乡要素双向活动途径，完成城乡交融开展具有助力经济高质量开展、助推我国式现代化、增进民众福祉的三重含义。

（一）完成高质量开展的内涵要求

二十届三中全会提出高质量开展是全面建造社会主义现代化国家的首要任务。高质量开展不再单纯寻求经济开展的速度和规划，愈加重视经济开展的质量，是量和质的有机一致。完成高质量开展要求“完树立异成为榜首动力、调和成为内生特征、绿色成为遍及形状、敞开成为必经之路、同享成为底子意图”。城乡居民在收入、作业、社保等范畴存在较大距离是我国经济开展不平衡不调和的重要表现。

与此一起，人、土地、本钱等要素在国内的自在活动还存在许多妨碍，国内城乡之间的敞开程度还有待于进一步进步。全国层面的城乡居民收入距离，以及不同区域之间城乡居民的收入距离需求进一步弥合，开展效果的同享程度需求进一步改进。推进城乡交融开展，完成城乡要素的自在活动，自身便是完成经济高质量开展的内涵要求。一起，城乡交融意味着城乡下的要素能够自在活动，经过要素的自在活动能够优化资源装备，更好推进经济高质量开展。

城乡交融开展能够扩展内需，助力构建新开展格式。经济高质量开展需求构建以国内大循环为主体的新开展格式。构建新开展格式需求充分发挥我国超大规划商场优势，激起内需潜力，这也是应对全球第五次工业链搬运过程中地缘政治危险添加引致全球自在贸易受阻的必要行动。国际首要经济体的开展阅历标明，跟着经济的不断开展，内需占GDP的比重会全体保持在比较高的比重。  

2023年以不变价核算的我国人均GDP是12174美元，和法国1962年、德国1960年、意大利1965年、日本1968年、韩国1994年、新加坡1978年的人均GDP大致适当。比照上述相关国家，2022年我国终究消费开销占GDP的比重为53.4%，而其他首要经济体在相同人均GDP的时期，终究消费开销占GDP比重的全体保持在70%以上。

将时刻拉平看，2022年我国终究消费开销占GDP的比重除高于新加坡外，均低于其他首要经济体。2022年美国终究消费开销占GDP的比重为81.9%，英国为82.9%，别离比我国高28.4和29.4个百分点。进一步从居民终究消费需求看，我国居民终究消费需求占比和国际首要经济体的距离也较大。2022年我国居民终究消费需求占GDP的比重为37.4%，不只比美国和英国低30.6和24.5个百分点，和国际均匀水平比较也低17.9个百分点。

施行户籍准则变革，推进外出农人工在城镇落户可发生1.3万亿元的消费增量。研讨显现，外出农人工因为没有取得城镇户籍，使得农人工家庭的消费志愿降低了23%。假如取得城镇户籍，外出农人工家庭的消费开销能够进步30%。2023年城镇居民的人均消费开销为32994元，可核算出外出农人工的人均消费开销为24085.6元。而2023年我国外出农人工的数量是1.77亿人。假如户籍准则变革使得该部分团体悉数变为城镇居民，则其人均消费水平将进步7225.7元，到达31311.3元，由此发生的居民消费增量达1.3万亿元。

（二）推进我国式现代化的必定要求

我国共产党二十届三中全会经过了《中共中央关于进一步全面深化变革 推进我国式现代化的决议》提出“城乡交融开展是我国式现代化的必定要求。”党的二十大陈述在指出我国式现代化的五点特征中有两点和城乡交融开展密切相关。

一是我国式现代化是人口规划巨大的现代化。2023年我国约有5亿的村庄人口，占全国际村庄人口的比重为14.6%。村庄人口规划除低于印度外，均远高于其他首要经济体。以美国和英国为例，2023年两国的村庄人口别离为5600万、1000万，我国村庄人口别离是美国的英国的7.9倍和46.6倍。完成5亿村庄人口的现代化，使其在出产、日子方面迈入现代社会，难以单纯依托村庄的要素完成。 

二是我国式现代化也是全体公民一起富裕的现代化。完成一起富裕要求不同团体的收入距离不能过大。但现在我国城乡居民在人均可支配收入方面还存在较大距离。

全国看，2013年以来虽然我国城镇和村庄居民人均可支配收入不断添加，但城乡居民的肯定收入距离呈扩展趋势，从2013年的17037元扩展到2023年的30130元；城镇和村庄居民人均可支配收入的比值虽然呈下降趋势，但仍保持在2.4以上。不同区域内部看，肯定收入距离相同是不断扩展，相对收入距离也保持在2.1以上。其间东部区域城乡居民的肯定收入距离高于全国，西部区域城乡居民的相对收入距离高于全国。

（三）增进公民福祉的执政要求

经济社会开展的终究意图是进步居民的福祉。二十届三中全会指出要“坚持以公民为中心的开展思维，维护公民底子利益，增进民生福祉，不断完成开展为了公民、开展依托公民、开展效果由公民同享，让现代化建造效果更多更公正惠及全体公民。”

城乡交融开展经过城乡要素的自在活动，高效装备，一方面能够更好促进农业搬运人口市民化质量，让农业搬运人口更好享用到城市区域的根底设施、公共服务以及作业时机。另一方面，经过让城市居民更好地下乡，能够满意城市居民享用村庄风景、在村庄作业创业的需求。要素在城乡下的双向活动经过惠及城乡一切居民，做到开展为了公民，也践行了以公民为中心的开展思维。

二、交融之道：从城乡二元切割到交融

建国以来我国方针层面临城乡联系的定位先后阅历了城乡二元切割及强化、城乡切割逐渐打破、城乡开展迈向交融三个阶段，每个阶段在户籍、土地、产品等范畴都会进行相应的准则规划与组织。但从城乡二元切割到完成城乡交融，全体上表现出村庄开展的重要性进一步进步，城乡之间的位置愈加相等。

（一）城乡二元切割及强化阶段（1949-1978年）

建国今后，为改动我国工业根底较为落后的局势，敏捷完成工业化强国方针，我国从经济到社会范畴采取了一系列城乡切割导向的方针行动。为开展城市区域的工业，首要经过施行工业农业产品价格剪刀差、农产品统购统销、团体化运营的方法会集农业剩下。

与此一起，在社会范畴也逐渐树立起城乡切割的二元系统机制。新我国树立之初，我国人口能够自在活动。

1949年的《我国公民政治协商会议一起纲领》指出“我国公民有寓居、迁徙的自在权力”。人口自在搬迁和活动得到了具有暂时宪法性质的“一起纲领”的支撑和维护，公民具有寓居和迁徙自在的权力在1954年公布的《中华公民共和国宪法》中相同得到了供认。

跟着1958年《中华公民共和国户口挂号法令》的公布，人口搬迁开端遭到严厉约束。法令要求“公民由村庄迁往城市，有必要持有城市劳动部门的选用证明，校园的选取证明，或许城市户口挂号机关的准予迁入证明，向常住地户口挂号机关请求处理迁出手续”。尔后，村庄开端以公民公社为单位挂号户口本。大城市则设置收留遣送站以应对来自村庄区域的大众。在此根底上，在城市也以户籍准则为根底，树立起由政府一致组织的作业准则和产品粮供应准则，以及和人们日子相关的教育、医疗等准则，城乡二元切割的局势完全构成。

（二）城乡切割逐渐被打破（1978-2002年）

1978年我国在村庄区域开端实行家庭联产承揽责任制。家庭联产承揽责任制的推广进步了农户的出产积极性，在进步粮食产量的一起也大大进步了农人收入，从而缩小了城乡收入距离。家庭联产承揽责任制的推广一度使得农产品供应过剩，为处理这一问题，政府部门进一步敞开农产品商场系统变革，撤销农产品的统购统销，充分发挥商场调节的效果。家庭联产承揽责任制以及农产品商场系统变革使得村庄呈现很多剩下劳动力，进一步为城乡劳动商场开展发明了条件。

为适应村庄剩下劳动力的搬运需求，乡城人口活动的准则性妨碍开端打破。1984年，国务院公布《关于农人进入集镇落户问题的告诉》，告诉清晰要求“凡请求到集镇务工、经商、处理服务业的农人和家族，在集镇有固定居处，有运营才能，或在城镇企事业单位长时刻务工的，公安部门应准予落常住户口，及时处理入户手续，发放《自理口粮户口簿》”。尔后农人能够进入县城以下的城镇、集镇务工经商，村庄人口向城市搬迁的准则门槛开端放松。

1985年，公安部《关于城镇暂住人口办理的暂行规定》中指出“要树立城市和集镇暂住人口办理准则。暂住时刻拟逾越三个月的十六周岁以上人口，需申领暂住证”，直接方便了人口活动。

1998年，国家教委联合公安部出台《活动儿童少年就学暂行办法》，提出“两为主”的方针。为处理随迁儿童的教育问题供给了便当，虽然此刻的人口活动方针有必定程度的放宽，可是程度非常有限，且首要由中央政府部门自上而下推进。地方政府积极性不高。仍存在一些大城市出台带有歧视性的作业方针，把作业岗位进行分类，约束外来人口能够从事的作业类型，活动人口只能从事劳动强度大、作业环境较差、收入较低的作业。

（三）城乡开展迈向交融（2002年-至今）

2002年以来方针层面开端逐渐构成城乡交融开展的方针理念，详细表述相继阅历城乡统筹、城乡一体化和城乡交融开展三个阶段。三种表述的核心内容都是完成城乡的交融开展，但在方针详细履行层面存在差异。城乡统筹着重发挥政府效果，重点是缩小城乡居民间收入距离。城乡一体化则着重依托城市带动村庄的开展，而城乡交融则是在供认城乡各自特征的根底上完成要素的双向自在活动。

2002年党的十六大陈述提出要“统筹城乡经济社会开展”，这是方针层面初次清晰提出统筹城乡开展，但没有提出详细统筹的范畴以及怎么统筹。在2003年党的十六届三中全会上，进一步将统筹城乡开展和统筹区域、经济社会、人与自然调和开展、国内开展与对外敞开并排，而且将统筹城乡开展列为五大统筹之首，城乡交融开展的重要性进一步进步。本次会议还着重“树立有利于逐渐改动城乡二元经济结构的系统”，对城乡交融开展的方针愈加清晰。在随后2005年的十六届五中全会上，相同也提出统筹城乡经济社会开展。

2007年的十七大陈述初次提出城乡一体化开展。之后的十八大陈述则进一步指出“城乡开展一体化是处理三农问题的底子途径”，并指出要加大统筹城乡开展的力度。十八届三中全会连续十八大的表述，提出要“健全城乡开展一体化系统机制，构成以工促农、以城带乡、工农互利、城乡一体的新式工农城乡联系，让广阔农人相等参与现代化进程、一起共享现代化效果”。

十九大以来，方针层面进一步提出城乡交融开展。2017年的十九大陈述初次提出“树立健全城乡交融开展系统机制和方针系统”。二十大陈述在此根底上清晰提出要“疏通城乡要素活动”。刚完毕的二十届三中全会在提出“完善城乡交融开展系统机制”根底上，对城乡要素活动作了详细解说，即城乡要素间的交流要做到相等，城乡要素的活动要做到双向活动，即城乡要素的活动不是单向的村庄往城市活动，而是城乡之间的双向活动。

三、交融之势：城乡相对距离弥合但要素仍单向进城

（一）城乡相对收入距离缩小但肯定距离拉大

如陈述在上文所示，我国城乡居民人均可支配收入虽然不断添加，城乡相对收入距离全体削弱但肯定收入距离仍在进一步拉大。分省数据相同呈现出相似特征。2013年，各省城镇居民人均可支配收入与村庄居民人均可支配收入的比值处于1.9-3.6，其间城乡相对收入距离最大的是甘肃，城镇居民人均可支配收入是村庄的3.6倍，相对距离最小的是天津，城镇居民人均可支配收入是村庄的1.9倍。

分区域看，西部区域的省份城乡居民收入距离最大，除甘肃外，贵州、云南、陕西、青海、西藏五个省份的城乡收入比值均在3以上。其次是中部和东部区域，东北区域省份的城乡收入比值相对较小。到2023年，全国31个省份中除湖南外，城乡居民收入的比重和2013年比较均减小，标明各省城乡居民的相对收入距离均在缩小。

虽然各省城乡居民收入相对距离在收敛，但肯定收入距离则在进一步扩展。

全国看，城乡居民肯定收入距离由2013年的17037元扩展到2023年的18355元，添加了7.7%。

分区域看，东部区域的城乡居民收入肯定距离最大，2022年达33422元，其次是西部和中部区域，2022年城乡居民收入肯定距离别离为25541元、23653元。东北区域城乡居民肯定收入距离最小，2022年为20178元。详细到省份，北京、上海、浙江、广东、湖南、江苏城乡居民收入距离添加的肯定规划较大，比方北京城乡居民的收入距离由2013年的27463元增大到2023年的51292元。

从增幅看，西藏城乡下居民收入距离的增幅最大，和2013年比较，2023年的收入距离添加了131%。其次是湖南和贵州，收入距离的增幅别离为116.7%和90.6%。

估计未来城乡居民相对收入距离将进一步缩小而肯定收入距离仍将进一步扩展。一方面，近年来无论是名义增速仍是实践增速，全国层面村庄居民人均可支配收入的增速一向高于城镇。而且从2016年以来村庄居民收入增速领先于城镇的起伏全体呈添加趋势。2016年村庄居民人均可支配收入的名义增速高于城镇0.3个百分点，2023年则扩展至2.6个百分点。实践收入增速由2016年的高于城镇0.6个百分点扩展至2023年的2.8个百分点。虽然村庄居民收入增速高于城镇居民，但因为现在城乡居民肯定收入距离较大，所以城乡居民之间的肯定收入距离或将在一段时刻内继续扩展。

进一步从收入结构看，薪酬性收入和产业性收入占比低是导致城乡居民收入距离大的首要原因。在城镇居民的收入构成中，薪酬性收入占比一向高居榜首而且保持在六成以上，2023年薪酬性收入占城镇局势可支配收入的比重为60.4%。比照村庄居民，虽然薪酬性收入占比逾越运营性收入，位居榜首，但比重仍低于城镇18.2个百分点。村庄区域非农作业时机少是导致村庄居民薪酬性运营收入占比低的首要原因。

此外，产业性收入占比低也是形成城乡局势收入距离大的重要原因。2013年以来，城镇居民产业性收入占比从9.6%小幅进步至2023年的10.4%。村庄居民产业性收入占比虽然也从2.1%进步至2.5%，但和城镇居民比较仍相差7.9个百分点。城镇居民产业性收入占比高首要是因为产业性收入的来历广泛，包括了金融财物收入、房屋出租收入、其他财物收入等，而村庄居民除转让承揽土地运营权的租金收入外，因为村庄资源如宅基地难以改动为财物、建造用地入市存在困难、村庄团体经济组织发挥效果有限，使得其他产业性收入较少。

（二）城乡公共资源装备距离进一步弥合但距离仍在

城乡根底设施距离尚存。从城乡供水普及率看，2020年以来城乡供水普及率的距离不断缩小。2020年我国村庄自来水普及率为83%，和城市比较距离16个百分点。而到了2022年村庄自来水普及率达87%，和城市的距离缩小为12.4个百分点。因为数字经济对经济开展的影响日益广泛和深入，城乡下以网络为代表的根底设施距离可能会进一步加重城乡不相等。因而数字经济的城乡距离不容忽视。

从网络掩盖率看，现在我国通5G的行政村占比逾越90%。而早在2021年我国5G网络现已掩盖全国一切的地级市、逾越97%的县城城区和40%的城镇镇区。由此能够看出，我国村庄网络根底设施和城市区域比较还存在必定距离。

医疗资源的城乡距离相同仍在，但也进一步呈缩小趋势。2010年以来，无论是城市仍是村庄，每千人口中具有的卫生技术人员数均不断添加，城市区域由2010年的7.6添加到2021年的9.9，村庄区域则由2010年的3添加到2021年的6.3。城乡下的比值全体呈下降趋势，由2010年的2.5下降到2021年的1.6，但城乡下距离仍在。东、中、西三大区域的城乡距离相同呈缩小趋势，东部区域缩小的最多，其次是西部区域和中部区域。从每千人口具有的医疗组织床位数看，2010年以来城乡下均完成了不同程度的添加，城乡下距离也呈进一步缩小趋势，城乡比值从2010年的2.3下降到2021年的1.2，但不可否认的是距离仍在。

城乡教育资源距离在呈下降趋势的一起距离仍较大。

从教师资源看，我国村庄幼儿园大专及以上学历教师的份额从2015年的68.3%添加到2020年的79.9%，添加了11.6个百分点。城乡距离在2018年之前阅历了扩展趋势，由2015年的11.9个百分点扩展到2018年的12个百分点，而后又下降到2020年的10.5个百分点。

全国初中阶段本科及以上学历教师的份额看，城乡距离在继续缩小。由2015年的13个百分点下降到2020年的8.4个百分点。校园树立校园网的占比也全体进入缩小阶段。2016年村庄小学阶段树立校园网校园的份额是60.9%，比城市低28个百分点。2016年城乡距离进一步缩小至13.2个百分点。初中阶段树立校园网校园的占比距离相同呈缩小趋势，由2015年的相差13个百分点缩小至12.6个百分点。

城乡社会保证水平距离显着。养老金是我国城乡社保距离的首要来历。数据显现，在养老保险参与率上，94%的城镇居民至少有一种养老保险，而村庄区域这一份额仅为88%，比城镇区域低了6个百分点。从保证水平看，城乡距离在10倍以上。村庄居民大多能够收取的是新农合养老金，每月收取金额为90元，城镇区域的居民大多收取的是城镇职工养老金、政府或组织养老金，二者每月的收取金额是2500元、4000元，是新农合的27.8倍和44.4倍。揭露数据显现，2022年，参与城乡居民根本养老保险的农人每月实践发放的养老金均匀为188元，城镇职工均匀则为3577元，是农户的19倍。

（三）要素呈现从村庄到城市单向活动趋势

1. 人口进城

从乡土我国向活动我国改动是变革敞开以来城乡交融最显着的特征之一。变革敞开今后，一方面村庄区域有很多的剩下劳动力需求搬运，另一方面城市的变革使得城市区域有很多的劳动力需求。叠加方针上对村庄人口进城的铺开，很多的农人进入城市进行非农作业活动，城乡之间人口的大规划活动开端呈现。2008年以来我国农人工的数量从2.3亿添加到2023年的3亿人。

进一步从结构上看，农人工依照其非农作业地址是否在本城镇范围内可分为本地农人工和外地农人工。因为大城市尤其是滨海城市在作业时机和薪酬方面更具优势，外出农人工的比重一向高于本地农人工，外出农人工占比约为60%，本地农人工占比约为40%。

未来，因为我国城镇化进程已逾越60%，农人工数量的添加全体将呈下降趋势。而与此一起，城乡的人口活动则显着偏低，七普数据显现2020从城市到村庄的人口活动规划为607万人，与2010年比较仅添加约100万人。

分地域看，中西区域是农人工输出的首要区域，其